針對長(cháng)三角、珠三角、東北地區的調查發(fā)現，隨著(zhù)平臺貸款“解包”工作的深入，項目“一女多嫁”（超額授信）、短貸長(cháng)用、資本金落實(shí)不到位、挪用信貸資金等問(wèn)題浮出水面。伴隨其中的，又是相關(guān)各方的利益博弈，“還原”工作的前景不容樂(lè )觀(guān)。
潘多拉魔盒終于打開(kāi)。
6月底，各行將結束地方政府融資平臺貸款（下稱(chēng)“平臺貸款”）“解包還原”工作的自查部分。換言之，“包”已解，下一步的工作將是“還原”。
此前，多家上市銀行紛紛表示，“解包”結果良好，大部分平臺貸款合法合規，有現金流、有抵押。但多位經(jīng)歷“解包”工作的知情人士透露，“包”里的問(wèn)題遠比想象中的復雜，甚至有少部分“包”（如打捆貸款）無(wú)法打開(kāi)。
針對長(cháng)三角、珠三角、東北地區的調查發(fā)現，隨著(zhù)平臺貸款“解包”工作的深入，項目“一女多嫁”（超額授信）、短貸長(cháng)用、資本金落實(shí)不到位、挪用信貸資金等問(wèn)題浮出水面。伴隨其中的，又是相關(guān)各方的利益博弈，“還原”工作的前景不容樂(lè )觀(guān)。
知情人士稱(chēng)，尤其是“解包”中發(fā)現的違規貸款，如果嚴格落實(shí)“還原”，就涉及到退出問(wèn)題，但參貸銀行的聯(lián)手“退出”，又顯然不具備可操作性。一家大行人士透露，在南方某省，尚無(wú)發(fā)生平臺貸款“退出”的案例。個(gè)中的多方角力，可見(jiàn)一斑。
當前，困難、矛盾的所有出口都集中到一個(gè)問(wèn)題之上，即政府資金鏈緊張。
由于平臺貸款的“休克療法”，地方政府平臺企業(yè)的融資運轉效率下降，政府資金鏈深度承壓。主要表現為項目建設的進(jìn)度放慢，甚至有些項目暫緩開(kāi)工；拖欠建設單位工程款的現象有所增加；政信合作、委托貸款，以及掩藏于BT（建設-移交）模式下的曲線(xiàn)融資時(shí)有發(fā)生，如此等等。
長(cháng)三角一位大行分行人士直言，政府融資平臺所面臨的關(guān)鍵問(wèn)題是貸款如何運轉起來(lái)，因為如果平臺貸款不能保持一定的增量，那些本身沒(méi)有現金流的公益性項目將難以消化付息壓力。而目前平臺貸款只能維持存量水平，已是一個(gè)不爭的事實(shí)。
在“還原”工作開(kāi)展之前，國務(wù)院適時(shí)發(fā)布《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（下稱(chēng)“19號文”），給出了妥善處理融資平臺公司債務(wù)、清理規范平臺公司和加強平臺貸款管理的路線(xiàn)圖。
一位長(cháng)期關(guān)注地方政府債務(wù)問(wèn)題的學(xué)者認為，“19號文”的出發(fā)點(diǎn)是公共財政的回歸。而規范地方政府融資平臺，防范財政金融風(fēng)險的邏輯起點(diǎn)，也是轉變政府職能，回歸公共財政。唯有如此，地方政府通過(guò)大量舉債發(fā)展經(jīng)濟、參與經(jīng)濟活動(dòng)的原始沖動(dòng)才能得到有效抑制，債務(wù)規模才不至于發(fā)展到失控的地步，民間資本才有入場(chǎng)的空間。
1. 平臺融資運轉“失靈”
“平臺貸款沒(méi)法玩了�！�6月24日，長(cháng)三角某股份制銀行分行人士告訴記者，目前客戶(hù)提出的續貸請求已無(wú)法滿(mǎn)足。
此前，對于融資平臺的信貸需求，該行較多使用流動(dòng)資金貸款予以滿(mǎn)足，主要是打財政資金到位的“時(shí)間差”。
“我們的考慮是，平臺公司項目做成固定資產(chǎn)貸款，各家銀行都會(huì )，落在后面的銀行風(fēng)險會(huì )很大�！鄙鲜龉煞葜沏y行分行人士稱(chēng)，但對于這些項目，財政部門(mén)都會(huì )劃撥一部分資金，在財政資金到位之前，該行先給平臺企業(yè)貸款，而財政資金到位后，馬上收回。
但目前，一方面監管部門(mén)已禁止銀行以企業(yè)應收財政資金或補助為由，向借款人發(fā)放財政性質(zhì)資金的搭橋貸款；另一方面，“流貸不合規”，平臺貸款必須轉為固定資產(chǎn)貸款。
“客戶(hù)流動(dòng)貸款到期，若續貸，必須有項目，但項目貸款的審批都在總行，報上去后批不下來(lái)�！鄙鲜龉煞葜沏y行人士直言，原來(lái)的固貸，到期就得收回。
另一家國有大行分行人士也證實(shí)，對于續建項目，基本上每家銀行還能維持，但新建項目基本不介入。據他判斷，目前融資平臺貸款進(jìn)入“盤(pán)整”狀態(tài)，未出現增量。但平臺貸款沒(méi)有增量，就意味著(zhù)利息的消化將出現問(wèn)題，尤其是那些本身沒(méi)有現金流的項目。
可以佐證的是，審計署對7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣的審計結果表明，2009年這些地區通過(guò)舉借新債償還債務(wù)本息2745.46億元，占其全部還本付息額的47.97%，“財政資金償債能力不足”。
上述大行分行人士稱(chēng)，目前融資平臺面臨的關(guān)鍵問(wèn)題是貸款如何運轉起來(lái)�！坝行┵J款用于公益性項目，本身沒(méi)有自主的還款來(lái)源，如果借的是短期貸款，就需要續貸，目前的壓力明顯增加�！�
在銀行信貸閘門(mén)收緊之際，發(fā)債融資的通道也充滿(mǎn)不確定性。
進(jìn)入5月份，一度沉寂的地方城投債發(fā)行開(kāi)始活躍。數據顯示，5月共有14家城投公司發(fā)行了地方企業(yè)債，而4月份這一數字僅為5家。
一些市場(chǎng)人士將其解讀為“政策松動(dòng)”，不過(guò)，城投債的回暖持續了不到一月，進(jìn)入6月份后，發(fā)行再次陷入低估。數據顯示，截至6月25日，6月份共有6家地方城投公司發(fā)行了地方企業(yè)債。
城投債發(fā)行時(shí)斷時(shí)續，與監管者態(tài)度密切相關(guān)。一位評級公司人士向本報記者表示，從3月份開(kāi)始，發(fā)改委曾暫停了一段地方城投債發(fā)行審批，5月份曾集中放了一批“存量”城投債，但目前排隊等候發(fā)行城投公司數目仍不少。
6月份，城投債發(fā)行再次萎縮，很大一部分原因在于6月上旬國務(wù)院出臺“19號文”傳達的政策“原則性”較強�！澳壳�，大家都在等待財政部、發(fā)改委等有關(guān)部門(mén)的相關(guān)細則出臺�！鄙鲜鲈u級公司人士表示。
一位券商固定收益部人士分析，城投債的募集資金有相當一部分是用于公益性項目建設的。目前已發(fā)行的2000 億元城投債中，主要還款來(lái)源大部分為財政性資金，且在會(huì )計報表中的財政補貼科目基本上是利潤主要來(lái)源。同時(shí)，在目前存量的城投債中，相當一部分采取應收賬款擔保的方式，且都與財政局簽署回購協(xié)議，很多人將其等同財政擔保。
但“19號文”已經(jīng)對擔保方式做了明確規定，除法律和國務(wù)院另有規定外，地方各級政府及其所屬部門(mén)、機構和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位，均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。
“按照上述說(shuō)法，采取應收帳款擔保方式的城投債可能將遭遇被叫停的命運�！鄙鲜鋈倘耸糠治�。
事實(shí)上，據評級公司人士介紹，5月份，新文件出臺后，已有相當部分拿到發(fā)改委批文的城投公司，將面臨更改擔保方式的挑戰�！耙锤膿７绞降却龣C會(huì )發(fā)行，要么就被叫停�！�
與城投債面臨前途未卜相比，6月21日，2010年地方政府債券一期、二期已經(jīng)啟動(dòng)發(fā)行，兩期發(fā)行規�？傆�438億元。
“地方債、城投債在地方融資平臺資金來(lái)源中占比不大，目前城投債余額為2000多億，2009與2010年地方政府債共計也就4000億；這相對于7.8萬(wàn)億的融資平臺貸款而言，杯水車(chē)薪�！敝姓\信國際信用評級公司高級分析師郭承來(lái)分析。
在郭承信看來(lái)，城投債未來(lái)政策風(fēng)險還在于，隨著(zhù)財政部、發(fā)改委有關(guān)細則進(jìn)一步出臺，原有地方融資平臺公司的整頓、變更也會(huì )對原先債務(wù)產(chǎn)生影響。
間接融資渠道受限，直接融資前途未卜、難堪大任，平臺融資的運轉已經(jīng)“失靈”，地方政府的資金鏈開(kāi)始趨緊。
“走了幾個(gè)開(kāi)發(fā)區（融資平臺），感覺(jué)他們的資金都很緊�！毖睾Ｄ呈姓耸扛嬖V記者。
在調查中了解到，平臺公司拖欠建設單位工程款的現象開(kāi)始增多，比如，占用建設單位的保證金，工程款不能按照進(jìn)度支付。都反映出資金鏈緊張其資金日趨緊張。
但地方政府正急中生智，悄悄地開(kāi)展曲線(xiàn)融資，包括政信合作、委托貸款等。沿海某市的銀行人士透露，目前還出現一種違規的替代融資模式；“在BT模式下，建設單位依托政府擔保向銀行融資，但貸款資金被政府拿去使用”。
前述長(cháng)三角的大行人士對BT融資模式持謹慎態(tài)度，所有BT項目均由總行審批，其所在分行目前還未開(kāi)展類(lèi)似業(yè)務(wù)。
2. “平臺貸款包”層層剝開(kāi)
外界十分關(guān)注的是，融資平臺這個(gè)“潘多拉魔盒”打開(kāi)之后，里面都裝著(zhù)什么呢？
“原本設想的主要問(wèn)題，可能是項目自身現金流不足，以及平臺貸款缺乏風(fēng)險緩釋手段（即抵押擔保不足），但解包結果超出了原來(lái)的估計�！币晃挥H歷“解包”的東部銀行人士直言。
隨著(zhù)“解包”的深入，諸多問(wèn)題浮出水面，主要包括，第一，項目 “一女多嫁”，且占比較高；第二，平臺公司短貸長(cháng)用；第三，項目資本金未落實(shí)；第四，平臺公司挪用信貸資金，這也是超額授信的必然產(chǎn)物。
上述東部銀行人士稱(chēng)，當地某銀行牽頭的平臺公司貸款中有50%為項目“一女多嫁”。而南方一家大行的檢查結果也表明，超額授信的情形較為多見(jiàn)�！鞍凑找幎�，各分支行都成立了專(zhuān)門(mén)的工作組，逐一與地方政府面談，如何增加項目資本金，超額授信的部分，增加抵押物�！蹦戏侥呈〖壏中行刨J人士表示。
平臺公司“短貸長(cháng)用”也是一個(gè)較為普遍的特征。前述東部銀行人士掌握的牽頭行案例中，短貸長(cháng)用占總貸款的1/3左右；“之前是準備做過(guò)渡性的搭橋貸款，但實(shí)際上是要做項目貸款”；而根據最新規定，過(guò)橋貸款必須收回。
風(fēng)險緩釋手段的有效性不足，是“解包”中發(fā)現的一個(gè)突出問(wèn)題。
據一位國有大行人士透露，2010年1季度，東北某省的地方融資平臺貸款中，財政擔保的占比將近7成，“盡管當地監管機構要求進(jìn)一步降低財政擔保的比重，但壓力很大”。
“從監管部門(mén)掌握的情況看，一些已經(jīng)解包的平臺公司貸款中，有土地抵押的僅占3成左右，6成是違規違法的擔保，甚至存在資本金不到位、貸款被挪用的問(wèn)題�！便y行業(yè)人士稱(chēng)。
此外，平臺貸款中也存在一定的違規成分，如資本金不到位、挪用貸款、包裝項目等。前述東部銀行人士稱(chēng)，以當地銀行的個(gè)案來(lái)看，此類(lèi)違規貸款的占比在20%以下。
從東部某沿海省份的情況來(lái)看，雖然大部分平臺貸款可以完成解包，但也有小部分“承貸主體、項目本身有缺陷”。一是因為當時(shí)有些平臺貸款是按照打捆的方式操作，目前難以解包；二是地方政府將部分信貸資金當成財政資金來(lái)使用。
在“解包還原”過(guò)程中，銀行被分為牽頭行和參貸行。牽頭行對每個(gè)平臺和每個(gè)項目進(jìn)行梳理，根據國務(wù)院給出的三類(lèi)標準，進(jìn)行歸類(lèi)，提出解決方案，參貸行則根據牽頭行的意見(jiàn)來(lái)開(kāi)展工作。
在“解包”的同時(shí)，如何做好存量客戶(hù)的管理，成為重中之重。前述珠三角的大行人士透露，該行總行已出臺了相應的辦法。
其一，必須設立專(zhuān)門(mén)團隊或崗位統籌負責轄內地方政府融資平臺貸款的管理。一級分行公司業(yè)務(wù)部門(mén)應統籌轄內各城市、各平臺、各項目，牽頭負責與省政府、省會(huì )政府的關(guān)系維護，從源頭確保地方政府融資平臺授信的安全。
其二，一級分行公司業(yè)務(wù)部門(mén)必須明確專(zhuān)人負責跟蹤了解地方政府融資平臺整合情況，積極爭取已經(jīng)納入實(shí)力強的融資平臺，對應穩定的收入來(lái)源；會(huì )同當地政府共同制定有效的信貸管理方案，對資金使用和償還統籌進(jìn)行資金和賬戶(hù)監控，落實(shí)還款來(lái)源。
其三，一級分行風(fēng)險管理部門(mén)應每季度審核更新轄內各城市（縣）財政負債邊界模型，確保存量授信均在模型測算范圍內，并將測算結果報備總行風(fēng)險管理部。
更多的銀行人士還將目光投向了下一步的“還原”工作。
“雖然平臺貸款的風(fēng)險不太大。但要達到國務(wù)院提出的要求，規范（平臺貸款）的工作量將非常之大�！睎|部某省的一位金融官員直言，實(shí)際上，基層的情況更為復雜，有些甚至不在國務(wù)院所定義的范圍之內。
在“解包”中出現的各類(lèi)問(wèn)題，給下一步的“還原”工作帶來(lái)難度，業(yè)內人士估計，“還原”的難度甚至超過(guò)“解包”的難度。
“還原的目標是什么？我們基層的理解是，貸款必須合規合法，風(fēng)險可控�！鼻笆鰱|部銀行人士稱(chēng)。而前述股份制銀行分行人士概括為四個(gè)字——到期收回。但平臺信貸“退出”是目前最為敏感的一個(gè)話(huà)題，執行難度頗大。
比如，對于“一女多嫁”的情形，超額授信部分，是否要收回，如何收回？牽頭行和參貸行之間，存在博弈，實(shí)際上均不愿意“退出”。類(lèi)似的還包括短貸長(cháng)用的到期貸款，以及違規貸款的“還原”問(wèn)題。
“不僅無(wú)法一次性退出，甚至還要考慮有保有壓，通過(guò)時(shí)間來(lái)消化�！鄙鲜鲩L(cháng)三角大行分行人士稱(chēng)。
前述南方大行人士也透露，原計劃總行將會(huì )同各一級分行共同制定退出客戶(hù)名單，逐戶(hù)制定退出方案，按季跟蹤退出進(jìn)展。然而，目前其所在的南方某省尚無(wú)退出的案例。
“目前主要的情況依然是執行總行的要求，銀行將提前收回部分已經(jīng)發(fā)放但并未落實(shí)項目的信貸資金；而對于那些已經(jīng)批出但尚未提款的資金，停止提款�！鄙鲜瞿戏降拇笮腥耸勘硎�。
而銀行內心也十分矛盾。一方面提前收回貸款會(huì )影響利息收入，但另一方面，如果平臺貸款存在問(wèn)題，而銀行沒(méi)有提前收回，一旦銀監會(huì )入駐檢查，發(fā)現問(wèn)題要下調五級分類(lèi)，則會(huì )成為更大的損失；更不必說(shuō)退出和壓降，從而導致了融資平臺的現金流緊張從而引發(fā)的下調風(fēng)險。
如果確實(shí)要“退出”，也要考慮客觀(guān)現狀；“因為貸款沒(méi)到期，政府現在也沒(méi)錢(qián)還給銀行，一次性還款是不現實(shí)，當初財政預算也沒(méi)考慮過(guò)這種情況，所以需要慢慢來(lái)償還�！鼻笆鰱|部某省金融官員表示。
所以，上述大行人士建議，銀監會(huì )應該開(kāi)展一個(gè)平臺貸款的壓力測試，以12月末和1月末為兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)；根據測試結果，考慮具體的容忍度，銀行再采取繼續維持，還是減退的措施。
3. “自我救贖”
此番，整肅平臺貸款可視為地方政府的一次“自我救贖”，源于其債務(wù)規模的大小已到了不可不察的地步。
“地方政府債務(wù)像一個(gè)謎，猜出不少結果，坊間傳說(shuō)的有12萬(wàn)億、10萬(wàn)億、7萬(wàn)億，這次審計署審查18個(gè)省，得出2.79萬(wàn)億，總算有點(diǎn)端倪。地方政府債務(wù)不透明，這是最大的風(fēng)險�！�6月24日晚，財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng)劉尚希在自己的微薄做了上述更新。
多位銀行人士稱(chēng)，此次平臺貸款“解包”并未包括平臺企業(yè)的資金往來(lái)等其他負債，實(shí)際上，目前并沒(méi)有一個(gè)準確的負債數據可以覆蓋平臺企業(yè)貸款及其占用（如拖欠工程款）和借用其他企業(yè)資金在內的所有負債。
本報記者在采訪(fǎng)中獲悉，某沿�？h政府的債務(wù)規模接近其平臺貸款的3倍，而在平臺貸款之外的巨額債務(wù)，主要表現為拖欠工程款、借用其他企業(yè)資金（如BT模式下的替代融資）等。
而從負債主體來(lái)看，不僅表現為省、市、縣三級政府融資平臺，甚至還包括鄉鎮、街道居委會(huì )。一位銀行人士透露，其在查看一家建筑企業(yè)的應收款明細賬時(shí)，竟然發(fā)現很多拖欠工程款的單位是街道居委會(huì )；“一個(gè)小區的公共設施工程，早已通過(guò)驗收了，居委會(huì )至今還拖欠著(zhù)一大半的工程款，而且一拖就是將近3年”。
審計署在近期公布的審計結果中指出，審計調查地區的政府性債務(wù)有96%用于交通運輸、市政建設等公益性項目，促進(jìn)了地方經(jīng)濟和社會(huì )事業(yè)的發(fā)展。但地方財政和政府性債務(wù)管理還不夠嚴格和規范，尤其是地方政府性債務(wù)形成時(shí)間長(cháng)，總體規模大，歷史遺留債務(wù)負擔仍比較重。
硬幣自有兩面。審計結果顯示，在審計調查的18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級政府性債務(wù)中，政府負有直接償債責任、擔保責任及兜底責任的債務(wù)分別為1.8萬(wàn)億元、0.33萬(wàn)億元和0.66萬(wàn)億元，分別占債務(wù)總額的64.52%、11.83%和23.65%。從債務(wù)余額與當年可用財力的比率看，省、市本級和西部地區債務(wù)風(fēng)險較為集中，有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣本級超過(guò)100%，最高的達364.77%。
記者了解到的東部沿海省份平臺企業(yè)樣本顯示，7成左右的平臺企業(yè)承擔著(zhù)基建、市政項目建設等職能，名稱(chēng)中包含“交通”、“建設投資”、“國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”等字樣，而剩下3成左右為各級土地儲備中心和各類(lèi)開(kāi)發(fā)區、工業(yè)園區、產(chǎn)業(yè)園、物流園、科技園等功能區的平臺企業(yè)。
而該省進(jìn)入監測名單的省級平臺中，半數以上為交通部門(mén)下屬單位，且主貸行均為國開(kāi)行，平臺貸款余額高達數百億元之巨。
值得注意的是，該省超過(guò)80%的平臺企業(yè)貸款集中于發(fā)達地區，落后地區的平臺企業(yè)家數加起來(lái)還不到經(jīng)濟發(fā)達市的零頭。同時(shí)，該省有1/4左右的平臺貸款集中于某發(fā)達城市，而該市貸款余額最大的兩大平臺企業(yè)，分別為土地儲備中心和城投公司，貸款規模均在100億元以上。
記者發(fā)現，在該市土地儲備中心的功能介紹中包括，其一，幫助企業(yè)改制渡過(guò)難關(guān)，“2004年市屬?lài)�、集體企業(yè)基本完成改制，但政府仍背負著(zhù)破產(chǎn)企業(yè)和改制企業(yè)職工安置、債務(wù)償還等責任，這些經(jīng)濟負擔通過(guò)這幾年土地收購儲備政策的實(shí)施，已經(jīng)得到基本解決”。其二，為城市建設和社會(huì )事業(yè)發(fā)展集聚了資金�！巴ㄟ^(guò)土地收購儲備制度的運作，不僅對各項建設起到了助動(dòng)的作用，同時(shí)通過(guò)土地資源的優(yōu)化重組，合理配置，使城市土地的級差地租得到了充分體現，增加了政府土地收益，進(jìn)一步充實(shí)了城市建設和社會(huì )公共公益事業(yè)建設資金�！�
而該市的城投公司，為城市基礎設施建設的主要投資主體，業(yè)務(wù)涉及城市燃氣、水務(wù)、道路以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等多個(gè)市政設施領(lǐng)域；并在燃氣、自來(lái)水供應等方面處于壟斷地位，貢獻了公司收入中的90%以上。
該市政府的相關(guān)文件顯示，上述城投公司所實(shí)施的重大城建基礎設施項目采用市政府委托融資待建（BT）模式，政府回購資金納入市級城建交通維護建設資金計劃，保證分年安排落實(shí)到位。同時(shí)，在公司償還各類(lèi)到期債務(wù)時(shí)，如資金發(fā)生困難，市政府將要求市財政局安排資金予以支持，以保證公司能按時(shí)足額還本付息，政府加大對公司發(fā)展的支持力度。
但評級機構對上述城投公司債務(wù)壓力也提出了擔憂(yōu)。
中誠信國際指出，由于在建工程投入的大幅增加，公司總債務(wù)規模也在不斷攀升，從2006 年至2008 年的復合增長(cháng)率達到13.61%，主要集中在長(cháng)期債務(wù)方面；同時(shí)較快增長(cháng)的資產(chǎn)規模使得資產(chǎn)負債率略有下降，為71.39%，“但整體而言，公司債務(wù)壓力依然較大”。
該公司的債務(wù)壓力僅為冰山一角。記者發(fā)現，上述經(jīng)濟發(fā)達城市的100億元平臺貸款規模，為2009年該市財政收入的3倍。據記者估算，即便在去年土地出讓金超收的背景下，其本級政府性基金收入也僅可以覆蓋平臺貸款的付息支出。
4. “19號文”深意：回歸公共財政
“分類(lèi)處置，精細操作，整頓地方政府融資平臺，絕對不要簡(jiǎn)單化！”6月18日，央行貨幣政策委員會(huì )委員、國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長(cháng)夏斌在上海表示。
而在“還原”平臺貸款之前，“19號文”適時(shí)落地。一位專(zhuān)注政府債務(wù)問(wèn)題的學(xué)者告訴記者，國務(wù)院“19號文”對地方政府融資平臺債務(wù)提出了分類(lèi)處置方案，而分類(lèi)的出發(fā)點(diǎn)是看融資平臺承擔的是否為公益性項目，并在此基礎上提出承擔非公益性項目的政府融資平臺要通過(guò)引進(jìn)民間投資等市場(chǎng)化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權結構。
“這種政策思路，反映了中央政府一以貫之的轉變政府職能、推進(jìn)公共財政體系的決心�！鄙鲜鰧W(xué)者直言。
與3月份市場(chǎng)傳聞的財政部征求意見(jiàn)稿相比，“19號文”的核心指導思想未變——“分類(lèi)管理、區別對待”，通知要求地方各級政府對融資平臺公司及其債務(wù)進(jìn)行一次“全面清理”，并按照分類(lèi)管理、區別對待的原則，處理債務(wù)償還和在建項目后續融資的問(wèn)題。同時(shí)要求地方政府12月31日前將相關(guān)情況上報國務(wù)院。
細品“19號文”后發(fā)現，其對地方融資平臺債務(wù)，首先，界定范圍有所擴大。
6月25日，劉尚希在接受本報記者采訪(fǎng)時(shí)表示，“19號文”的意義在于為下一步繼續清理和整頓地方債務(wù)“摸清情況”，在劉看來(lái)，目前最大的問(wèn)題在于地方債務(wù)不透明�！案鹘缟胁荒芮宄莆盏胤絺鶆�(wù)真實(shí)規模、類(lèi)別、期限，情況不清楚，沒(méi)法做出決策�！�
“19號文”，明確對政府融資平臺公司債務(wù)進(jìn)行“全口徑”摸底，納入此次清理范圍的債務(wù)，包括融資平臺公司直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務(wù)。知情人士透露，財政部已準備好一份厚達幾十頁(yè)的統計表格，做好對融資平臺的分類(lèi)統計。
一位股份制銀行信貸管理部負責人表示，此次界定范圍擴大體現在債務(wù)清理不僅包括融資平臺直接借入的資金，還包括因提供擔保和回購等信用支持而形成的債務(wù)。有券商研究員分析認為，由于缺乏詳細統計數據，此次文件寬口徑的貸款數字難以判斷，大致增加幅度在10-30%之間。
此前市場(chǎng)上有包括央行、銀監會(huì )、財政部在內的多種統計口徑，尚沒(méi)有完全統一的統計數據。
2010年4月，基本達成的共識數據顯示，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額7.38萬(wàn)億元，同比增長(cháng)70.4%，占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬(wàn)億元，占全部新增一般貸款的34.5%。
不過(guò)，“摸底”的最大障礙依舊來(lái)自于地方政府，“一是沒(méi)有一個(gè)詳細而統一的標準，新的分類(lèi)也只是原則性的；這導致省市縣三級政府及政府各個(gè)部門(mén)對地方債務(wù)無(wú)法形成一致認識�！便y行人士稱(chēng)。
其次，“19號文”亦繼承了此前征求意見(jiàn)稿，對于存量、增量債務(wù)“新老劃斷”的精神——以2010 年6 月10 日為界新老劃斷；對6 月10 日前形成的存量債務(wù)，對融資平臺公司存量債務(wù)，要按照協(xié)議約定償還，不得單方面改變原有債權債務(wù)關(guān)系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務(wù)。
“這對城投債也好、銀行信貸也好，這都是一大利好�！鼻笆鲈u級公司人士分析。
同時(shí)，根據新老劃斷、下不為例的精神，對不同債務(wù)進(jìn)行分類(lèi)以及制定相應的債務(wù)處理和后續融資方式。
根據“19號文”，地方政府融資平臺債務(wù)被分為三類(lèi)：一，融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、主要依靠財政性資金償還的債務(wù)；二，融資平臺公司因承擔公益性項目建設舉借、項目本身有穩定經(jīng)營(yíng)性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；三，融資平臺公司因承擔非公益性項目建設舉借的債務(wù)。
不同種類(lèi)的公司，其債務(wù)處理和后續融資方式也不一樣。對只承擔公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺公司，而對于對承擔上述公益性項目融資任務(wù)，同時(shí)還承擔公益性項目建設、運營(yíng)任務(wù)的融資平臺公司，要在落實(shí)償債責任和措施后剝離融資業(yè)務(wù)，不再保留融資平臺職能。
而未來(lái)可以保留融資能力的平臺公司是，有穩定經(jīng)營(yíng)性收入且自身能夠產(chǎn)生現金流的公益性項目以及非公益性融資平臺公司。
第三，對銀行信貸行為進(jìn)行原則性規定；明確要求銀行對項目資本金凡沒(méi)有穩定現金流作為還款來(lái)源的項目，不得發(fā)放貸款；同時(shí)要求，抵押合規、投向合理、風(fēng)險分類(lèi)。
第四，對于擔保行為進(jìn)行規范。與此前3月份征求意見(jiàn)稿一樣，禁止財政性擔保。地方各級政府及其所屬部門(mén)、機構和主要依靠財政撥款的經(jīng)費補助事業(yè)單位，均不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。
不過(guò)，最大困惑也源于擔保規定。根據通知，地方政府在出資范圍內對融資平臺公司承擔有限責任，實(shí)現融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險內部化。
“通知”一方面禁止政府下屬的財政性及相關(guān)國有資產(chǎn)為融資平臺提供直接或間接擔保，另一方面卻又允許政府在出資范圍內對融資平臺承擔有限責任。
市場(chǎng)對于“有限責任”一說(shuō)尚難界定。國信證券報告提出疑問(wèn)，有限責任是指哪些“責任”？在債務(wù)違約或債務(wù)不規范事件發(fā)生時(shí)，政府以“何種方式”承擔有限責任？
對于商業(yè)銀行來(lái)說(shuō)，更為關(guān)注的問(wèn)題是，對于償還能力較弱的地方融資平臺公司，銀行不良分類(lèi)和撥備的標準到底是什么？
目前，對于市場(chǎng)上流傳的銀監會(huì )可能對于融資平臺貸款要求計提特別撥備20%的傳聞，多家銀行尚未明確表態(tài)。
同時(shí)，“對于存量債務(wù)，財政部到底愿意兜多大的底以及在建項目后續融資方式如何保證都需要給銀行一個(gè)明確答復�！鄙鲜龉煞葜菩行刨J管理部人士分析。
5.治本之策
進(jìn)入2010年，歐洲主權債務(wù)危機襲來(lái)，形格勢禁之下，面對地方融資平臺這只2009年借危機跳板的出籠猛獸，人們再次談虎色變，擺在市場(chǎng)面前的是，如何防范地方融資平臺風(fēng)險？
長(cháng)期致力于地方債務(wù)研究的國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀(guān)經(jīng)濟研究部副部長(cháng)魏加寧，近期指出，應對地方融資平臺的投融資行為進(jìn)行嚴格規范。
由于一些地方的投融資平臺數量過(guò)多，涉及范圍過(guò)寬，導致地方政府對平臺的資本金投入捉襟見(jiàn)肘，顧此失彼，從而造成一些平臺的資本金不足或不實(shí)。并且由于各類(lèi)平臺吸納、占用了過(guò)多的社會(huì )資源(主要是銀行貸款)，造成對民間企業(yè)產(chǎn)生的擠出效應，不利于調動(dòng)民間資本的積極性。
因此，魏加寧指出，有必要制訂相關(guān)法律法規，對投融資平臺進(jìn)行準確定位，將其限制在一定的、必須的、合理的領(lǐng)域之內(主要是城市基礎設施、公益事業(yè)領(lǐng)域)，并以此為目標，推動(dòng)地方平臺進(jìn)行兼并重組。
在社科院金融研究所中國經(jīng)濟評價(jià)中心主任劉煜輝看來(lái)，推動(dòng)地方融資平臺債務(wù)信息披露陽(yáng)光化是前提。
魏加寧認為，對于地方平臺的負債率，國家有關(guān)部門(mén)應做出統一規定，并與當地政府財政狀況掛鉤(并表核算)。在未來(lái)融資模式選擇方面，魏指出，建立地方政府償債基金，同時(shí)，發(fā)行地方債取代銀行貸款。
夏斌的建議是，除了按照“19號文”的要求，補充擔保、抵押措施之外，地方政府可以采取的方式，還有資產(chǎn)置換、資產(chǎn)轉讓、股權出售等。
他表示，現在根據地方政府手中掌握的壟斷企業(yè)、國有企業(yè)、金融企業(yè)的（資產(chǎn)）套現以及新的債轉股等不同方式，設法化解可能產(chǎn)生的波動(dòng)；“盡可能不要讓已經(jīng)上了馬的項目資金鏈中斷，因為資金鏈一中斷，不良貸款馬上產(chǎn)生”。
前述學(xué)者認為，化解政府融資平臺風(fēng)險，還是要回歸到厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系上來(lái)。
他指出，早在黨的十五屆五中全會(huì )和“十五”計劃綱要就已明確提出，要建立公共財政框架。市場(chǎng)經(jīng)濟中，政府負責提供私人無(wú)法提供的公共產(chǎn)品，其主要籌資渠道是征稅或者發(fā)債。
“雖然在我國公共財政體制逐步建立，但是在實(shí)踐中會(huì )產(chǎn)生偏差，甚至背離公共財政的原則和要求的事情也時(shí)有發(fā)生�！鄙鲜鰧W(xué)者直言，特別是應對國際金融危機后提出的4萬(wàn)億投資計劃中，生產(chǎn)性項目、非公共產(chǎn)品供給大搭便車(chē)，政府融資平臺大量冒出，負債急劇增加，有媒體驚呼“國進(jìn)民退”。
他指出，投資領(lǐng)域的“國進(jìn)民退”必然引發(fā)了公共財政體系建設的后退，國民經(jīng)濟收入分配中，政府和國有企業(yè)占比高，導致全社會(huì )儲蓄高、投資多，又進(jìn)一步制約了國民消費，增加經(jīng)濟結構調整的困難。
他認為，首先，在國務(wù)院出臺“19號文”之前，許多學(xué)者提出了解決政府融資平臺負債的思路，例如發(fā)債、BOT等等，但是都沒(méi)有涉及轉變地方政府職能，治標不治本。如果地方政府還涉足大量的非公益性項目，其融資需求不可能實(shí)質(zhì)性降低，銀行融資窗口關(guān)閉后，必然會(huì )依賴(lài)其他融資方式，其負債規模也不會(huì )下降。只有當地方政府真正從競爭性領(lǐng)域退出，將非公共產(chǎn)品的供給交還給市場(chǎng)，地方政府負債規模過(guò)大的問(wèn)題才能得以緩解。
其次，他建議，除了從競爭性領(lǐng)域退出外，還必須給地方政府硬性的預算約束，否則債務(wù)的膨脹還是無(wú)法避免。
一方面，公共財政要透明，政府的每一分錢(qián)怎么花，都需要納稅人監督，這樣政府花錢(qián)合理不合理，過(guò)不過(guò)度，社會(huì )公眾可以評判監督。
另外一方面，一旦公共權力侵犯了民間資本的權力，例如政府融資平臺投資到競爭性領(lǐng)域的行業(yè)，擠出民間投資，民間資本要有申訴渠道。當然，最重要的是，地方政府要真正的樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀(guān)，消除GDP崇拜，才能把精力真正投入到民生、社會(huì )保障等公共領(lǐng)域。
